履行预算监督职能 推进政府依法理财

信阳市人大常委会（2007年9月26日）

       如何加强和完善人大的预算监督工作，实现由程序性监督向程序性和实质性监督并重的转变，是当前亟待研究和解决的一个重要问题。近年来，我市人大常委会认真履行宪法、法律赋予的职责，从全市财政工作实际出发，作了一些积极的实践和探索。我们的主要做法是：

        一、完善监督制度，增强预算监督的可操作性

       我市人大常委会于2003年7月增设了预算监督工作委员会，重点对口联系政府财政、审计、地税、国税四个部门，承担了市人大及其常委会预算监督的具体工作。为了全面贯彻落实预算法及相关法律法规，进一步规范我市预算监督工作，2003年10月16日市二届人大常委会第二次会议和2005年4月20日市二届人大常委会第十一次会议先后通过了《信阳市预算执行情况监督办法（试行）》和《信阳市预算审查监督办法》，标志着我市预算监督工作从程序性向实质性的重要转变。本着既利于政府工作，又便于人大监督的原则，我们在预算执行监督办法中明确规定：凡需要动用超收收入追加支出300万元以下的（含300万元），由市政府财政部门向市人大常委会提出书面报告，预算工作委员会对报告进行初审后，报主任会议审批；需要追加支出300万元以上的，市政府财政部门要向主任会议提出书面报告，由预算工作委员会写出初审意见，经主任会议研究后，提请市人大常委会进行审议批准。由于明确了监督程序，量化了监督标准，使监督工作更具可操作性。此外，我们还建议和督促政府及财政部门认真落实有关法律法规，积极做好财政体制改革，不断完善监督制约机制，主动搞好内部监督。先后出台了《预算外资金管理办法》、《市本级预算外资金管理实施细则》、《关于财政资金在银行开户的暂行办法》、《信阳市政府采购办法》等一系列规范性文件，对加强财政财务监督管理发挥了积极作用，促进了政府及其部门自觉依法行政。

       二、拓宽监督渠道，确保财政预算初审的质量

       由于代表大会、常委会会议会期的时间所限，代表不可能对预算编制的科学性进行详细审查，更不可能进行调研、论证。因此，在每次市人民代表大会和市人大常委会听取财政预算报告会议之前，我们都组织人大代表和市人大常委会委员、政府有关负责人及社会各界人士对财政预算报告进行初步审查。首先要求政府主管部门提交预算编制的有关依据和影响预算编制主要经济指标的原始数据以及对编制预算的主要指标、项目等内容的可行性和合理性进行说明；其次审查预算编制是否符合法律法规，是否实事求是，是否符合科学发展观的要求，主要经济指标的安排是否适当、科学，实施计划的主要措施是否合理、充分、可靠等等；三是围绕预算执行情况监督办法所规定的内容，通过听取有关部门汇报，召开不同类型座谈会等形式，积极开展调查研究，收集基本情况，力争在初审中更深入地掌握和了解情况，形成翔实的书面审查报告或意见，为两会审议提供依据，使预算编制更加切合实际，趋于科学。如在2007年2月市三届人大一次会议召开前，我们依法对市政府工作报告和财政报告草案进行了初审，为提高初审质量，常委会相关委室主任组成初审委员会，制定初审工作方案，并邀请部分熟悉经济工作的人大代表、专家、学者深入到市直、县区有关部门，通过召开座谈会、走访企业等形式，广泛听取社会各界对政府财政报告的意见和建议。初审中，代表们提出了许多中肯的意见和建议，归纳整理成53条修改意见，经提请主任会议研究后，以常委会文件印发政府及有关部门，使政府工作报告和财政报告更能体现民意，更加符合地方的实际。

       三、细化监督内容，提高预算监督工作的水平

       长期以来，财政部门提交人大审议的预算报告确实存在着“内行人看不清，外行人看不懂”的问题，人大代表和常委会委员们审议时往往感到无从下手，导致人大及其常委会的预算监督工作停留在一般程序上，实质性的监督难以到位。为了逐步解决这个问题，市人大常委会预算工委在预算编制初期提前介入，了解财政综合预算和部门预算编制的基本情况。人代会期间，我们还积极协调政府财政、统计部门在代表驻地设立咨询台，及时为代表审议财政报告提供详细的相关资料和必要的咨询服务。另外，市人大常委会预算工委还向政府财政部门提出了深化财政管理制度改革，细化、量化预算编制，积极做到公开、公正，促使市财政部门在公共财政管理方面取得了明显的进展。一是建立国库集中收付制度，财政局内部各科室财务和银行账户全部移交国库科，纳入单一帐户体系管理；市直57个一级预算执行单位撤消帐户180个，移交资金10045万元。二是建立了国库单一帐户体系，使银行帐户管理由分散走向集中，实现了财政收支直达，较好地解决了长期以来财政收支环节过多，管理分散和跑、冒、滴、漏等问题，提高了资金使用效益。三是财政预算的编制、执行和监督实行了三分离，财政收支行为更加透明。同时，我们还建立了政府及财政部门每季度向主任会议或预算工委汇报工作的制度，每半年向常委会报告一次财政预算执行情况，进一步增强了预算监督工作的针对性和实效性。<BR>四、突出监督重点，着力提高财政效益

       近年来，我们对事关地方经济和社会发展的重大问题展开专项调查，着眼提高财政资金效益，对特定问题实施重点监督，取得了初步成效。例如：

       一是市人大常委会预算工委会同审计局对信阳华信投资集团有限责任公司资金运行及管理情况进行了审计调研。华信公司成立于2001年，是受市政府调控和指导的一个投融资平台，政府累计注入资金2.38亿元。为了加强对资金运营情况的监督管理，2005年8月市人大常委会对华信公司及其相关企业的重大投资决策，现代企业制度的建立和国有资产的运行、保值、增值情况进行了审计调研，帮助企业分析存在问题及原因，为防止国有资产流失，保证资金运行安全作出了积极的努力，同时也开辟了我市人大对国有资产投资运营情况监督的先河。

       二是2006年我们组织部分省市人大代表对市政府及其部门举债情况的视察调研。重点了解了市政府部门及其下属单位对政府投入资金，银行贷款的管理使用和效益情况，基本澄清了市级债务底数。市人大常委会根据视察报告反映的问题，将审议意见以常委会文件转发市政府及相关部门，并形成了《对市政府及其部门举债情况视察调研报告》，要求市政府及其部门要“牢固树立科学的发展观和正确的政绩观，着力构建政府性债务风险预警体系，尽快建立和完善债务监督管理机制，严格实行重大事项报告审批制度以及加强政府协调，多途径化解政府债务”。市政府采取积极的措施，在一定程度上化解和防范了不良债务对地方财政的冲击。

       三是为了加快城市基础设施建设，促进地方经济社会的发展，2003年7月23日，市一届人大常委会第33次会议作出了《关于批准市政府利用国家开发银行贷款进行城市基础设施建设的决定》，2006年8月市人大常委会组织部分省市人大代表对利用国家开行16亿资金使用情况进行视察调研，并针对调研中发现的问题提出了“进一步加强对开行贷款资金使用的监督管理，确保公共财政的安全；城市基础设施建设应当以效益最大化和人民群众利益为出发点；实行项目建设业主责任制，强化还款措施，落实债务责任；城市基础设施建设要与城市总体规划有机地结合起来”等四点要求，把预算审查监督逐步延伸到对具体预算项目的监督，为确保开行贷款资金发挥最大效能起到了积极的监督作用。

       五、保持监督方向，促使财力向民生大事倾斜

       关注民生，执政为民，是人大预算监督工作的基本出发点，也是必须时刻保持的正确方向。近年来，我们着重对社会保障、涉农补贴、教育卫生等事关国计民生的财政资金安排、使用情况进行了专项调研、视察，有针对性地提出了整改意见或建议，促进政府较好地解决了一些群众关心的热点问题。例如，2005年7月10日，我市突降暴雨，中心城区部分单位、工厂、学校、商店、民宅被淹，给群众的生产、生活和财产造成极大损失。面对灾情，政府及其有关部门高度重视，并采取了积极的措施，对城市排涝设施进行了治理，但因未抓住问题的症结所在，致使问题没能得到根本解决。今年入汛以来，我市再度连降暴雨。7月1日、8日和13日，中心城区接连发生三次严重内涝，造成交通中断、沟河漫溢，给市民生命和财产安全造成严重危害。为此，市人大常委会组织辖区内的部分全国、省、市人大代表对中心城区的防汛工作进行了专题视察调研、分析了形成内涝灾害主要原因是：“老城区排涝能力低下，财政投入不足，河道治理工程不落实，致使内涝得不到根治”。针对这一问题，市三届人大常委会第三次会议作出决定，责成政府财政部门调整年度支出结构，调集545万元用于中心城区的河道治理和排涝工程建设。目前项目资金已经到位，治理工作已全面启动，并要求市政府5年内每年安排一定的资金用于城市防洪排水设施建设，彻底根治中心城区洪灾涝患。

       六、增强监督实效，努力推进部门预算制度改革

       实行以部门为核心的预算监督制度是实现人大刚性监督的基础。我市属经济欠发达地区，一般预算收入仅占财政支出的百分之三十，大量的支出主要依赖国家转移支付。由于财政收入的严重不足和存在着较大的不可预见因素，影响和制约了部门预算的编制和批复，导致相当一部分财政资金游离于人大及其常委会的监督之外。2007年换届后，新的一届市人大常委会高度重视部门预算及监督工作，今年6月下旬，市人大常委会主任姚铁璜，常务副主任李军亲自率人大代表视察组，到市财政部门听取市本级部门预算编制、批复、执行改革情况的汇报，研究分析实行部门预算的困难及存在的主要问题，明确提出了五条指导性的意见：一是政府及其财政部门要高度重视部门预算工作，严格执行相关政策法规，提高预算的科学性；二是要进一步深化、细化部门预算，严格审核基础数据，科学论证预算标准和定额，合理测算预算支出，实现财政资源配置的公平和公正，提高部门预算的合理性；三是要克服预算编制和执行中的随意性，逐步减少预算科目调剂和追加，提高预算方案的可行性；四是财政局及时向各部门批复预算，并监督部门向下属单位的预算批复，防止挤占挪用部门和二、三级机构资金的现象发生；五是要按照批复的部门预算和资金使用计划，均衡拨款。防止预算单位上半年资金缺口过大，坐收坐支非税收入，年终资金富裕突击花钱，甚至出现虚列经费支出等问题的发生。通过这次人大代表视察调研，有力地促进了部门预算工作的落实，为逐步实现人大及其常委会对政府财政预算的刚性监督奠定了基础。