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切实做好代表议案、建议工作
市人大常委会主任 张国晖
人大代表向本级国家机关提出议案和建议、批评、意见，是宪法和法律赋予的民主权利，是有效解决人民群众关心的急、难、热点问题的一种有效途径，提高议案、建议及其办理质量，是尊重代表民主权利、支持人民当家作主、坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。如何办好代表议案、建议成为当前我们人大工作者热议的课题。下面我就结合这次常委会议题，对如何做好代表议案、建议工作谈点粗浅意见，供同志们参考。
一、把握代表议案、建议的联系区别
（一）什么是代表议案、建议
1.代表议案。代表议案，是指在本级人民代表大会会议期间，人大代表以法定人数联名向本级人大提出属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项，经大会主席团决定列入大会会议议程，并经大会审议通过的议事原案。所谓议事原案，就是法定主体(这里仅指人大代表)就某一事项以一定的形式提出的需经法定机关审议研究并作出决议或决定的提议。
2.代表建议。代表建议是人大代表建议、批评和意见的总称。建议是指主张，批评是指出缺点和错误，意见是对事情的看法。代表建议就是人大代表就各方面工作提出主张、指出缺点和错误、发表看法。代表通过提出建议，反映民意，集中民智，了解有关机关、组织的工作情况，督促、支持有关机关、组织做好工作。有关机关、组织通过办理代表的建议，可使了解民意更加广泛，作出决策、开展工作更加符合人民的利益。代表提出对各方面工作的建议，有关机关、组织加以研究处理并予以答复，也是代表与有关机关、组织相互沟通、了解情况、促进工作的过程。代表建议具有法定性、针对性、可行性的突出特点。
（二）二者的联系
从总体上讲，代表议案、建议是一个有机整体，是人大代表执行代表职务、参与行使国家权力和参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作。人大代表提议案、建议如同审议政府工作报告一样，是履行职责的重要行为和现实成果，既是发表自己政见的过程，也是衡量代表议政水平高低、参与管理国家事务能力大小的重要尺度，具有非常重要而积极的现实意义。
（三）二者的区别
长期以来，由于对议案和建议没有明确的划分和界定，各地在议案和建议的处理上也不尽相同。因此，有必要把代表议案和建议作一比较，以便改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量。
1.主体要求不同。就代表议案而言，提出议案要有法定的代表联名人数，如果代表联名人数达不到法定人数，是不会按议案来处理的。法律对不同级别的人大及其常委会规定了不同的代表联名人数，县级以上的人大代表要十名以上联名。建议则没有严格人数限制，可由代表单独一人提出，也可以联名提出。
2.内容范围不同。议案的内容必须是属于“本级人大职权”范围，超出这一范围，就不能作为议案提出，提出来了也不会按议案处理。建议是对有关机关、组织各方面工作存在的问题提出的，凡属应当由人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关和组织处理的事项，都可以提出建议，也不受“本级”的限制，内容相对较为宽泛，既可以是关系改革发展稳定大局和政治、经济、文化、社会生活中的重大问题，也可以是人民群众普遍关心的热点、难点问题。在实践中，代表建议通常更多地是向本级人民政府及其工作部门提出。
3.结构格式不同。议案的书写格式要求有案由、案据和方案，法律案还需附有法律草案文本。建议的书写形式没有法定要求，写法较为灵活，但一般也要写清楚需要解决什么问题，必要时还应提出相应的办法和措施等，不然，就会造成交办和办理上的难度。
4.处理方式不同。大会期间，对收到的议案经大会议案审查委员会研究后，及时交由大会主席团决定是否列入本次会议议程，对列入大会议程的议案要提交大会讨论、表决，由全体代表的过半数通过。通过的议案，有的则上升为法律法规，有的是对重大问题作出的决议或决定，因而具有普遍的约束力，本行政区域的任何机关组织、个人必须遵守和执行；建议则不需要大会审议表决，由大会议案审查委员会研究后，交由有关机关、组织在规定的时间内处理并负责答复代表即可。
5.办理程序不同。对未列入大会议程的议案，由人大各专门委员会或常委会有关工作机构办理，涉及需要征求政府等有关机关、组织意见的，可将议案交由有关机关、组织研究，提出意见。建议(包括议案转为建议和闭会期间收到的建议)的办理则分为两种情况：一是属于对人大常委会和人大机关制度或工作方面的建议，由人大各专门委员会或常委会有关机构研究办理并负责答复代表；二是属于对“一府两院”及其工作部门的建议，由“一府两院”及其工作部门研究办理并负责答复代表。以上议案、建议的办理结果，年底前都要向人大常委会报告，并向下一次人代会报告。
二、提高代表议案、建议的内在质量
(一)提出议案、建议的常见问题
近年来，随着广大人民群众和代表民主意识的增强，代表的履职积极性逐步提高，所提议案、建议的数量不断增多，但由于代表素质参差不齐，或概念把握不准，或调查研究不深，或具体情况掌握不准，或政策领会不够，致使提出的议案、建议存在着质量不高的问题，客观上影响着办理效果。突出表现在以下三个方面:
1.议案、建议的概念不准。有的把属于对各方面工作的建议，写成议案形式提出；有的把既不属于人大也不属于“一府两院”职权范围的事项，也作为议案或建议提出，如要求解决农村干部待遇问题等。
2.议案、建议的层次不高。有的仅局限于一些诸如帮助修桥筑路、挖塘打井、解决资金等方面的局部问题；有的只注重面上的情况，不研究深层次的问题，所提议案、建议缺乏可行性。
3.议案、建议的事项过多。个别代表对议案“一事一案”、建议“一事一议”的规定不了解，一件议案、建议提出了涉及不同领域的多个问题，缺乏针对性和可操作性。
(二)提高代表议案、建议质量的主要途径
提高代表议案、建议质量，是办好代表议案、建议的前提。提高代表议案、建议的质量的主要途径有:
1.邀请代表列席人大有关会议，组织代表开展视察、调查、执法检查活动，让代表知情知政，体察民情，充分的掌握情况。
2.积极引导代表注意关心国家大事和我们市内的大事，如在“十三五”期间，我市如何更好地关注研究工业、如何推动农业农村发展、如何促进天蓝水绿的生态保护等，密切关注人民群众普遍关心的“热点”、“难点”问题，做到所提建议具有较高的思想性；引导代表注意观察和思考问题，做到所提建议具有较强的针对性；引导代表深入群众，深入实际，做全面细致的调查研究，做到所提建议具有一定的准确性。
3.要充分利用我们市人大的代表履职网络台，及时发送市人大的决议决定和各种工作信息，提供书写议案、建议的基本知识，为提写高质量的议案、建议做好服务。
4.充分发挥人代会期间的议案组和大会议案审查委员会的作用，切实搞好代表提出的议案、建议审查工作，对不符合要求的议案、建议，及时指导代表修改充实，力求在格式、内容等方面符合规范，从源头上把好代表所提议案、建议的入口关。
三、提升代表议案、建议的办理水平
(一)规范高效，做好交办前后各项基础性工作
人代会期间，大会议案审查委员会和大会议案组要严格按照《市人民代表大会议案处理暂行办法》和《市人大常委会关于办理市人大代表建议、批评和意见的办法》的规定，组织得力人员，及时对代表提出的议案、建议，实行逐件登记、分类、审查、筛选，从中理出头绪，明确提出处理方案，为大会主席团提供决策依据。
人代会后，人大常委会相关机构要及时召开交办会，统一各方认识，分清各自职责，要求各承办单位做到有指定领导分管、有指定机构负责、有指定人员承办。并对承办的法定时限、如何答复代表、公开办理结果等提出明确其体的要求。
（二）强化责任，把承办工作作为解决问题、改进作风的重要举措
办理好代表议案和建议是有关机关、组织的重要职责，是保证人大代表履行职责、执行代表职务和代表人民行使管理国家事务权力的具体体现。相关承办部门在办理过程中，要进一步健全完善“主要领导负总责、分管领导具体负责、各业务科室具体承办”的办理工作责任制。要实行公开办理机制，围绕“开门办理”这个总要求，探索从交办形式到办理手段，从承办要求到督查考核等方面创新办理工作。要实行“网上公开办理制度”，人大及“一府两院”承办的所有议案、建议，只要内容不涉密，应全部在门户网站上公开。网上公开的内容包括：议案、建议的内容、主办和协办单位、办理期限以及办理结果和答复意见等。
要着力在提高解决问题的比率上下功夫。各承办单位要以实事求是的态度，区别不同情况，认真解决和妥善处理代表议案、建议中提出的具体问题。能够及时解决的，应尽快解决并明确答复代表；能够解决但一时难于落实解决的，要列入规划解决，并应当向代表作出说明解释,明确办理时限，在妥善解决后答复代表；确实不能解决的，应当充分说明原因，给予详细答复，取得代表的理解和支持。同时，要积极探索跨年度“再答复”、“再面商”工作机制，把办理代表建议与推动改进工作和解决实际问题结合起来，着力提高代表建议所提问题的解决率，真正实现代表建议办理工作的政治效果和社会效果的有机统一。
（三）密切联系，激发人大代表履职热情
在办理过程中，各相关单位都要采取各种不同形式，主动联系领衔代表参与建议意见的办理工作。办理前，主动找代表沟通，了解代表的具体要求；办理中，随时与代表保持联系，汇报办理过程和进度；办理后，邀请代表实地察看，征询意见，及时反馈建议意见办理落实情况。人大常委会在督办过程中，也要紧紧依靠人大代表，密切与他们的联系，随时把他们的意见和要求收集起来，反馈给承办单位；对难度较大或意见分歧较大的代表建议意见，可把承办单位和提建议代表约在一起，面对面地商谈，从而减少中间环节，提高办理效率。还可以组织代表进行满意度测评，代表可依据办理效果主动选择“满意”或“不满意”，促使相关部门最大限度地解决代表提出的困难和问题，使代表为民代言、代民问政得到有效落实，从而激发代表的履职热情。
（四）强力督办，增强办理工作监督刚性
要建立和完善重点议案、建议跟踪督办制度和表彰激励机制。对一些富有全局性、针对性、建设性并且影响大的议案、建议，要列为重点议案、建议，实行领导分包督办，努力提高人大代表对办理答复的满意率、落实率。对能办不办、久拖不办、敷衍了事、只承诺不落实、代表满意度较差的单位，要适时启动专题询问或质询程序，对逾期不办造成重大损失的，要予以问责和通报批评，情节严重的要依法启动罢免程序，罢免有关机关主要负责人，并通过其他法律政策途径追究有关人员的行政责任或法律责任，促使承办单位高质量、高标准地把人大代表所提的建议办理好，把相关问题解决好。要进一步完善表彰激励机制，对提出高质量议案、建议的代表和高效办理议案、建议的单位，给予表彰，鼓励在今后的工作中做得更好。
